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中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉:

德日韩三国长护险发展经验对中国的启示

发布时间:2018-01-03 10:34:17    作者:    来源:中国保险报·中保网

德国、日本和韩国分别于1995年、2000年和2008年实施长期护理保险制度,三国的经验可为中国带来以下几点启示。

1. 尽快确立长期护理社会保险制度模式

三国引入护理制度上的主要动机和支持条件如下:第一,解决普遍面临的人口老龄化和老年群体普遍面临的照护不足问题,降低家庭负担水平。制度建立时日本和德国的人口老龄化情况更急迫一些,韩国则有提前预防的考虑;第二,应对国内现实问题,德国的问题是长期照护社会救助费用的急剧上升,日本则是老年人的“社会性住院”问题;第三,在政治环境上,三国立法都获得了党派联合支持,普遍受到社会公众的欢迎;第四,在采用模式上,三国沿用了传统的社会保险方式,既定的医疗保险经办管理和地方基础设施资源为采用保险模式提供了条件。

从制度引入的时机上看,中国与韩国当时的背景有很强的类似性,都处于中等收入发展阶段,面临人口快速老化的冲击,国内护理服务基础设施薄弱。因此,中国引入护理保险制度既是应对人口老化的战略需要,也是经济社会发展结构转型的现实需要。

2. 实施激进式、逐步调整的推进策略

在制度建立时,德国更加强调财务可持续性,严格控制待遇水平;日本则受上世纪90年代“黄金计划”福利思想的影响,强调发展护理服务设施,提升护理服务质量;韩国则坚持“发展主义”福利政策,一开始就严格控制护理保险制度的待遇水平。在后续的改革过程中,德国的改革主要沿着提高待遇水平和服务质量的路线运行;日本在2006年和2010年的改革中,通过加强预防性照护和社区服务设施等措施控制成本上涨;韩国改革的主要目标集中在扩大覆盖面、提高待遇水平和规范市场竞争等方面。

长期护理保险制度的设计包含覆盖面、融资、服务派送和质量等因素,三国的经验表明解决这些问题可能不会“一蹴而就”,制度建立后的中期调整过程同样是重要的。对于中国来说,护理保险制度发展可实施“渐近式”的调整策略,在制度启动初期应实行有限制的待遇支付包,随着融资条件的成熟,再逐步扩展。

3. 注重制度财务的长期可持续性

从社会效果上看,三国长期护理保险的建立,都有效地降低了家庭照护负担,医疗保险和社会救助的支出压力得到缓解,并带动了护理服务产业和就业的增长。从覆盖面上看,长期护理保险是强制性制度,三国都在较短时间内实现了参保的全覆盖;在服务待遇上,日本的受益人群比例和支出水平都是最高的,韩国最低。从支出水平上看,2015年日、德、韩国三国长期护理保险支出占GDP的比例分别为1.8%、1.3%和0.8%。从融资成本水平上看,日本除了保险缴费外,政府还要承担一半的融资责任,15年期间平均保费提高近一倍;德国的负担水平也较高,费率从最初的1.7%提高到目前的2.55%;而韩国则是最低的,费率仅为0.4%左右。

对于中国来说,长期护理保险制度也应采取独立的险种缴费方式,从各地试点看大约0.5个百分点的缴费可满足65岁以上5%老年失能群体的护理服务支出。总之,长期护理保险制度的建立是整个社保体系结构调整中的一个子部分,引入这项制度不应束缚于当前“降费”硬约束的限制,而应按照“全面建成可持续的多层次社会保障制度体系”目标要求,纳入社保发展的整体规划。