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PPP能否为新型城镇化提速

发布时间:2016-08-12 11:11:26    作者:田泖    来源:中国保险报·中保网

 

目前,PPP已经成为地方政府融资的一种常态。它在政府和社会资本之间建立起风险共担和利益共享机制,对整个经济社会发展和贯彻国家战略的意义非常明显。

 

作者:蒲坚 孙辉 车耳 张偲
出版:中信出版社
时间:2016年7月
定价:45元

□田泖

PPP,全称Public-Private Partnership,即公私合作模式,一般用于公共基础设施中的项目融资模式。该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

由中信出版社出版的《PPP的中国逻辑》,立足于国内外先进经验与案例,结合三性耦合理论,以公共物品理论、公共组织理论为工具,阐述了PPP的不同形态、政府投融资体制改革路径、中国PPP的发展方向等问题。作者指出,我们不能把PPP当做一种与之前不同的融资模式和偿贷手段,而应该将其视为一种从项目融资到全面管理再到综合治理的模式。它在中国的经济转型过程中,形成了一个制度创新的链接。

党的十八大之后,新型城镇化成为国家战略。书中认为,我国城镇化进程大致有4个明显的不同步特征:城镇化严重落后于工业化;土地城镇化速度远快于人口城镇化速度;在现有的户籍制度下,农村劳动力无法真正融入城市,人口呈现高流动性;省域间自然环境差异大,经济发展水平不均衡,不能用统一模式推进。

“我国城镇化的上述4个不同步特征给财政体系的运作带来了不确定性和严峻挑战。以土地城镇化速度与人口城镇化速度不同步为例,尽管无论是土地城镇化还是人口城镇化,都会带来投资和资金上的需求,但人口的城镇化带来的是消费需求的增加,而土地的城镇化产生的是直接的投资需求。由于我国人口城镇化速度落后于土地城镇化速度,故我国新型城镇化将呈现出先投资需求、后消费需求的时间分布特征。如果再考虑人口城镇化产生的滞后消费需求,我国新型城镇化战略在基础设施、公用事业、公共服务等领域产生的资金需求将是巨额的、多层次的。”

“实际上,我国民间社会与民间资本并不具备自发推进城镇化的条件,这就决定了中国城镇化是由政府主导的。国开行行长郑之杰认为,到2020年之前中国需要至少50万亿元的新投资用于城市建设,但政府仅依靠目前财税体制形成的财力又难以满足城镇化建设中如此巨大的资金需求。那么,毋庸置疑,新型城镇化进程必然依赖债务进行融资,地方政府通过债务筹集部分基础设施建设资金将是常态,而债务融资的风险如何控制,成为城镇化对当前财政体制提出的又一个重要挑战。”

PPP是以市场竞争的方式提供服务,主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段,而且是一次体制机制变革,涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。即在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。其特点是,政府和民营资本是利益共享和风险分担的伙伴关系。

PPP虽然最早于1982年,由英国政府提出,但在1980年代,我国也已经开始尝试运用类PPP。“随着体制改革和新型城镇化的推进,近年来新一轮PPP热潮涌现,2015年或被称为PPP元年。目前,PPP已经成为地方政府融资的一种常态。它在政府和社会资本之间建立起风险共担和利益共享机制,对整个经济社会发展和贯彻国家战略的意义非常明显。”

那么,在我国推行PPP模式,还有哪些现实意义呢?书中指出,“自2009年地方政府债券制度开启以来,地方政府债券利率一直在财政部的呵护下处于低水平,但这种模式随着地方政府债券发行量的逐年增加已经受到了挑战,2015年3.2万亿元地方政府债券置换计划推出之后,我国债券资本市场的承受力极限受到各方面关切,一旦当前地方政府债券利率的定价模式难以为继,或者国际宏观环境风云突变,地方政府将面临巨大的利率风险,一样可以给中央政府造成巨大的或有债息负担。”“在PPP模式下,无论是中央政府信用还是地方政府信用,(从理论上讲)都与PPP项目公司发行的项目收益债无关。就融资风险管理角度而言,PPP与地方政府债券制度或者开发性金融不同,PPP不会将地方政府债息风险提升/推延到中央政府层面(地方政府债券制度存在的潜在问题),也不会直接将地方隐性债务转换为中央政府或有债务(开发性金融存在的潜在问题),PPP彻底斩断了财政风险传染链条,化解了中央政府或有债息风险。”

今年上半年,全国民间投资同比增速为2.8%,创15年新低。数据显示,2015年之前,民间投资的增速稳居在20%至50%之间,2015年则跌至10%,今年上半年更是断崖式下跌。为此,李克强总理已多次召开国务院常务会议,各部委、各地方出台各项措施,集体部署刺激民间投资,但仍然抵挡不住这一指标的接连下跌。为促进社会投资健康发展,国务院还召集所有在京领导,以及31个省(区、市)政府负责人和各部委负责人,召开高规格会议。

李克强总理指出,“我看到有些地方,民营企业要投资一个项目,过去要走200多项审批,现在减少到90项、60项了,但还是太多了。我们的企业制度性交易成本实在是太高了。”这说明,繁琐的行政审批仍然是影响民间投资增长的重大阻力。而本轮推行的PPP,要想真正打动民间资本积极参与,简化行政审批手续,提升民间资本信心是关键。

随着关于PPP的各项立法先后出台,PPP以顶层设计的形态介入体制改革与经济转型的历史大幕之中。PPP不仅是地方政府基础设施建设融资的重要途径,也是政府提高社会治理能力、对生产关系进行微调以适应生产力发展的历史必然。